Глава 6. СПОСОБЫ ЗАЩИТЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВ

Современное земельное законодательство состоит из сложной системы законодательных актов. Помимо ЗК РФ действует большое количество федеральных законов, которые призваны урегулировать вопросы по использованию и охране земель. Можно выделить, например, Федеральный закон от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", Закон о кадастре, Федеральные законы "О землеустройстве", "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".
Кроме федеральных законов действует большое количество законов субъектов РФ, подзаконных нормативных правовых актов.
Необходимый элемент организационно-правового механизма обеспечения действия любой отрасли права и ее институтов, норм, предписаний - набор способов и методов защиты предусмотренных в законодательстве прав физических и юридических лиц. Не является исключением и земельное право РФ, где провозглашение возможностей землеобладателей постоянно должно подкрепляться правовыми государственными гарантиями их осуществления <1>.
--------------------------------
<1> См.: Боголюбов С.А. Земельное право: Учебник для бакалавров. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2011. С. 196.

Законодатель предусматривает следующие способы защиты прав граждан на земельные участки:
1) признание права на земельный участок (ст. 59 ЗК РФ);
2) восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок, и пресечение действий, нарушающих право на земельный участок или создающих угрозу его нарушения (ст. 60 ЗК РФ);
3) признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления (ст. 61 ЗК РФ);
4) возмещение убытков (ст. 62 ЗК РФ).
Рассмотрим средства и способы реализации прав граждан на земельные участки, закрепленные в земельном законодательстве, подробнее.

1. Признание права

Важным способом защиты земельных прав является возможность признания права собственности на земельный участок. К сожалению, не всегда удается оформить свои права на землю без обращения в суд, несмотря на то что законодатель из года в год принимает новые законы и упрощает процедуру оформления участков. Упрощенная процедура оформления в собственность земельного участка в первую очередь касается садоводов и дачников, ведь не зря Закон, упрощающий процедуру оформления земли, в народе получил название "дачная амнистия".
Федеральным законом от 28.02.2015 N 20-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" "дачная амнистия", которая должна была завершиться 1 марта 2015 г., продлена до 1 марта 2018 г.
Федеральным законом от 30.06.2006 N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" был определен упрощенный порядок переоформления возникших до введения в действие ЗК РФ и Закона о регистрации прав граждан на земельные участки, предоставленные гражданам для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, а также на объекты недвижимости, возведенные на таких земельных участках.
Принятие данного Закона было обусловлено тем, что значительная часть недвижимости, которая используется гражданами для удовлетворения жилищных нужд, не могла пройти процедуру государственной регистрации из-за отсутствия необходимых документов или несоответствия их требованиям действующего законодательства по форме либо по содержанию. Именно в целях упрощения порядка регистрации такой недвижимости были внесены изменения в ряд законодательных актов.
В частности, согласно действующей редакции п. 4 ст. 25.3 Закона о регистрации и ч. 4 ст. 8 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" до 1 марта 2018 г. не требуется получения разрешения на ввод в эксплуатацию объекта индивидуального жилищного строительства, расположенного на земельном участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства или расположенном в границах населенного пункта и предназначенном для ведения личного подсобного хозяйства (в том числе для осуществления кадастрового (технического) учета объекта), такое разрешение не запрашивается при государственной регистрации прав, и правоустанавливающий документ на земельный участок является единственным основанием для государственной регистрации прав на объект индивидуального жилищного строительства.
В том случае, если оформить право собственности на земельный участок не помогает ни "дачная амнистия", ни другое основание, то для решения этого вопроса придется обращаться в суд.

2. Восстановление положения, существовавшего
до нарушения права, и пресечение действий,
нарушающих право или создающих угрозу его нарушения

Следующий способ реализации земельных прав предусмотрен в ст. 60 ЗК РФ. В соответствии с указанной нормой защита нарушенных прав осуществляется путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок, и пресечения действий, нарушающих право на земельный участок или создающих угрозу его нарушения.
Статья 60 ЗК РФ раскрывает содержание способов защиты земельных прав граждан, закрепленных в ст. 12 ГК РФ.
В соответствии с п. 1 ст. 60 ЗК РФ нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случаях:
1) признания судом недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, повлекших за собой нарушение права на земельный участок;
2) самовольного занятия земельного участка;
3) в иных предусмотренных федеральными законами случаях.
Если гражданин убежден, что решением или действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности, то он вправе обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.
Под самовольным занятием земельного участка подразумевается его использование без оформленного в установленном порядке права.
Гражданин, права которого нарушены самовольным занятием земельного участка, вправе обратиться в суд с виндикационным иском и истребовать свое имущество из чужого незаконного владения в соответствии со ст. ст. 301, 305 ГК РФ.
В Видновский городской суд Московской области обратилась с исковым заявлением И. к ответчице Р. с требованиями об истребовании имущества - земельного участка из чужого незаконного владения, обязании демонтировать забор, огораживающий земельный участок, и снести самовольное строение, расположенное на земельном участке.
В обоснование иска истица указала, что является собственницей земельного участка на основании постановления администрации и свидетельства о государственной регистрации права. Р. является смежным землепользователем, в ее собственности находится соседний земельный участок.
Р. имела намерение купить участок у истицы, но сделка заключена не была, участок незаконно был занят ответчицей, и на нем было возведено самовольное строение. Участок был огорожен, что препятствовало истице пользоваться земельным участком.
Суд, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы, пришел к выводу, что исковые требования обоснованные и подлежат удовлетворению.
Право собственности на недвижимое имущество возникает по основаниям, прямо указанным в законе, в ст. 218 ГК РФ.
Право собственности на земельный участок у Р. не возникло.
Суд пришел к выводу, что у ответчицы отсутствуют законные основания на пользование земельным участком, принадлежащим на праве собственности истице И.
По делу была проведена землеустроительная экспертиза, которая подтвердила, что Р. незаконно заняла земельный участок истицы, а также незаконно было осуществлено строительство на не принадлежащем ответчице земельном участке.
Согласно ст. 301 ГК РФ собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения.
В соответствии со ст. 304 ГК РФ собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения.
В связи с тем что суду не представлено доказательств законности пользования Р. земельным участком истицы, требования И. об истребовании имущества - земельного участка из чужого незаконного владения (ст. 301 ГК РФ), освобождении участка, демонтаже строений и забора, восстановлении смежной границы (ст. 304 ГК РФ) законны, обоснованны и подлежат удовлетворению.
Результатом удовлетворения искового заявления об истребовании земельного участка из чужого незаконного владения является восстановление положения, существовавшего до нарушения права, путем возвращения земельного участка его законному владельцу.
Перечень способов восстановления нарушенных земельных прав, перечисленных в п. 1 ст. 60 ЗК РФ, является открытым. Как указано в этой норме, нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению и "в иных предусмотренных федеральными законами случаях".
Например, нарушенные земельные права подлежат восстановлению в случае применения судом последствий недействительности сделок в соответствии со ст. ст. 166, 167 ГК РФ.
Полный перечень способов пресечения действий, которые нарушают земельные права граждан и юридических лиц или создают угрозу их нарушения, содержится в п. 2 ст. 60 ЗК РФ. В соответствии с указанной нормой действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем:
1) признания недействительными в судебном порядке в соответствии со ст. 61 ЗК РФ не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления;
2) приостановления исполнения не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления;
3) приостановления промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и иных работ в порядке, установленном Правительством РФ;
4) восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.

3. Признание недействительным акта
исполнительного органа государственной власти
или акта органа местного самоуправления

Признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления является еще одним способом защиты земельных прав, который назван в ст. 61 ЗК РФ.
Данный способ защиты предусмотрен также нормами гражданского законодательства (ст. ст. 12, 13 ГК РФ). Указанные статьи ГК РФ, а также п. 1 ст. 61 ЗК РФ предоставляют возможность заинтересованному лицу, земельные права которого нарушены, оспорить в судебном порядке ненормативный акт исполнительного органа государственной власти или ненормативный акт органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам.
Перечисленные положения гражданского и земельного законодательства основаны на гарантиях, закрепленных в ч. 2 ст. 46 Конституции РФ. В соответствии с данной нормой решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Правовые основы судебного обжалования актов исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления содержатся в КАС РФ.
В порядке, предусмотренном КАС РФ, рассматриваются в том числе дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов.
В случае удовлетворения заявленных требований о восстановлении нарушенного права заинтересованное лицо вправе в судебном порядке потребовать возмещения причиненных ему убытков.

4. Возмещение убытков

Одним из самых распространенных способов защиты нарушенных прав является возмещение убытков. Этот способ защиты закреплен как в гражданском, так и в земельном законодательстве.
В ст. 62 ЗК РФ указано, что убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, подлежат возмещению в полном объеме, в том числе упущенная выгода, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.
В соответствии со ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, лицо, право которого нарушено, вправе требовать возмещения наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы.
Для истца, обратившегося в суд с иском о возмещении убытков, особую сложность вызывает представление доказательств их наличия и определение размера причиненного ущерба.
Необходимость предоставления суду доказательств вины ответчика в причинении вреда и его размера подчеркивается многими авторами, занимающимися исследованием данной темы.
В частности, М.А. Рожкова пришла к выводу о том, что по искам о возмещении внедоговорного вреда истец должен доказать причинение ему ущерба и причинную связь между поведением причинителя вреда и наступившим вредом, а на ответчике лежит обязанность доказать правомерность своего поведения и (или) свою невиновность <1>.
--------------------------------

Статья М.А. Рожковой "Некоторые аспекты процесса доказывания по делам о возмещении вреда (на основе анализа практики разрешения споров арбитражными судами)" включена в информационный банк согласно публикации - "Хозяйство и право", 2000, N 9.

<1> См.: Рожкова М.А. Некоторые аспекты процесса доказывания по делам о возмещении вреда (на основе анализа практики разрешения споров арбитражными судами) // Вестник ВАС РФ. 2000. N 9.

Неоценимую помощь истцу в доказывании размера убытков и причинно-следственной связи между действиями ответчика и причиненным вредом оказывает судебная экспертиза, проведенная в рамках производства по делу о возмещении ущерба по определению суда.
Порядок возмещения убытков определяется не только ст. 15 ГК РФ, но и специальными правилами.
Например, Постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 N 262 были утверждены Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц.
Основанием для возмещения убытков собственникам земельных участков является:
- соглашение о временном занятии земельного участка между собственником земельного участка и лицом, в пользу которого осуществляется временное занятие земельного участка;
- акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ограничении прав собственника земельного участка, соглашение о сервитуте;
- акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ухудшении качества земель в результате деятельности других лиц;
- решение суда.
В соответствии с п. 2 ст. 62 ЗК РФ на основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре (восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах, возведению снесенных зданий, строений, сооружений или сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств).
Как видно из указанной нормы, закон предоставляет широкие возможности для восстановления нарушенного права путем возложения на виновное лицо обязанностей по восстановлению в натуре положения, существовавшего до нарушения права.
Поскольку, как показывает практика, сложно обязать ответчика исполнить в натуре возложенные на него судом обязательства, альтернативой является взыскание убытков, которые включают в себя расходы на приведение земельного участка в прежнее состояние.

5. Гарантии прав на землю при изъятии земельных участков

Перечень рассмотренных способов защиты земельных прав граждан не является исчерпывающим.
Земельные права граждан подлежат защите и в ряде других случаев, например:
- при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд (ст. 49 ЗК РФ);
- конфискации и реквизиции земельных участков (ст. ст. 50, 51 ЗК РФ);
- прекращении прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду неиспользования земельного участка по целевому назначению или использования земельного участка с нарушением законодательства РФ (ст. 54 ЗК РФ).
Нормы, закрепленные в земельном и гражданском законодательстве, в некоторых случаях применяются с учетом изменений, вносимых федеральными законами, разработанными под конкретные государственные нужды.
В качестве примера можно привести Федеральный закон от 01.12.2007 N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В соответствии с указанным Законом изъятие земельных участков производилось в упрощенном порядке, при этом учитывались государственные нужды в связи с выполнением международных обязательств.
Подобный Закон был принят и в отношении земельных участков, расположенных в г. Москве и Московской области.
Федеральным законом от 05.04.2013 N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" до 31 декабря 2015 г. допускалось изъятие земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества для государственных нужд в целях размещения объектов федерального значения или регионального значения в упрощенном порядке - при отсутствии документов территориального планирования.
Кроме этого, названным Законом, вступившим в силу 19 апреля 2013 г., внесены изменения в некоторые законодательные акты.
В частности, Федеральный закон от 30.11.1994 N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" был дополнен ст. 17, в соответствии с которой изъятие земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества для государственных нужд, отчуждение объектов недвижимого имущества, прекращение и переход прав на них, установление сервитута и иные отношения, которые возникают в связи с размещением объектов и к которым применяются положения Федерального закона "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", регулируются ГК РФ, если иное не предусмотрено Федеральным законом "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Собственники земельных участков владеют, пользуются и распоряжаются ими в силу закона с ограничениями, введенными для учета публичных интересов. Но учет публичных интересов должен находиться в строгом балансе с индивидуальными интересами каждого владельца земельного участка во избежание нарушения его законных прав и интересов.
Законодательные нормы об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд являются примером установления в законодательстве приоритета публичных интересов над частными.
Этот приоритет обусловлен тем, что государство вправе принять решение об изъятии земельного участка, если того требуют публичные интересы или международные обязательства. При этом гарантией прав собственника в такой ситуации будет являться предусмотренное законом возмещение убытков в полном объеме и по реальной рыночной, а не заниженной цене. Определить такую цену поможет экспертная оценочная организация.
1 апреля 2015 г. вступил в силу Федеральный закон от 31.12.2014 N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Указанный Закон внес изменения в Земельный, Гражданский, Жилищный, Градостроительный кодексы РФ и некоторые другие федеральные законы.
В частности, ст. 63 ЗК РФ "Гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд" признана утратившей силу.
Вместе с тем ЗК РФ был дополнен новой гл. VII.1 "Порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд", в которой определяются органы, принимающие решение об изъятии, условия изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, порядок выявления лиц, земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимости которых подлежат изъятию, порядок принятия решения об изъятии земельных участков и подготовки соглашения об изъятии, особенности определения выкупной цены и размера убытков, причиненных изъятием, особенности прекращения и перехода прав на земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества в связи с их изъятием для государственных или муниципальных нужд.
Принудительное изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд допускается при условии предварительного и равноценного возмещения.
По новым правилам изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основании решений:
1) уполномоченных федеральных органов исполнительной власти - в случае изъятия земельных участков для государственных нужд Российской Федерации (федеральных нужд), в том числе для размещения объектов федерального значения. Уполномоченные федеральные органы исполнительной власти принимают также решения об изъятии земельных участков в связи с осуществлением недропользования (за исключением земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения);
2) уполномоченных исполнительных органов государственной власти субъекта РФ - в случае изъятия земельных участков для государственных нужд субъекта РФ (региональных нужд), в том числе для размещения объектов регионального значения. Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ принимают также решения об изъятии земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения;
3) органов местного самоуправления - в случае изъятия земельных участков для муниципальных нужд, в том числе для размещения объектов местного значения.
Решение об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд может быть принято в отношении одного или нескольких земельных участков, в том числе земельного участка или земельных участков, подлежащих образованию.
Решение об изъятии принимается в отношении всех объектов недвижимого имущества, расположенных на земельных участках, подлежащих изъятию, за исключением сооружений (в том числе сооружений, строительство которых не завершено), размещение которых на изымаемых для государственных или муниципальных нужд земельных участках не противоречит цели изъятия.
Размер возмещения за земельные участки, изымаемые для государственных или муниципальных нужд, рыночная стоимость земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и передаваемых в частную собственность взамен изымаемых земельных участков, рыночная стоимость прав, на которых предоставляются земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, взамен изымаемых земельных участков определяются в соответствии с Федеральным законом "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" с учетом особенностей, установленных ст. 56.8 ЗК РФ.
При определении размера возмещения в него включаются рыночная стоимость земельных участков, право частной собственности на которые подлежит прекращению, или рыночная стоимость иных прав на земельные участки, подлежащих прекращению, убытки, причиненные изъятием земельных участков, включая убытки, возникающие в связи с невозможностью исполнения правообладателями таких земельных участков обязательств перед третьими лицами, в том числе основанных на заключенных с такими лицами договорах, и упущенная выгода, которые определяются в соответствии с федеральным законодательством.
В случае если одновременно с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется изъятие расположенных на таких земельных участках и принадлежащих правообладателям таких земельных участков объектов недвижимого имущества, в размер возмещения включается рыночная стоимость этих объектов недвижимого имущества, право частной собственности на которые подлежит прекращению, или рыночная стоимость иных прав на эти объекты недвижимого имущества, подлежащих прекращению.

Комментарии: